從高度集中的計劃經(jīng)濟到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟、從封閉半封閉到一系列開放，中國成功實現(xiàn)這一偉大歷史轉(zhuǎn)折，得益于改革開放。
與此同時的煙草行業(yè)，從產(chǎn)供銷失衡走向規(guī)范有序的市場競爭，從無序發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一管理，迎來行業(yè)有史以來發(fā)展的最好時期。這得益于煙草專賣制度。
在一個大力發(fā)展市場經(jīng)濟的國度對煙草行業(yè)實行“專賣專營”，質(zhì)疑之聲是如影隨形的，然而煙草行業(yè)30多年的發(fā)展有目共睹，它用鮮活的事實向世人證明，黨和國家關(guān)于煙草管理體制的改革，決策正確，行之有效。無論過去、現(xiàn)在還是未來，煙草專賣制度始終是行業(yè)的發(fā)展之基、立身之本。
煙草專賣：發(fā)揮集中管理的正能量
1978年，黨的十一屆三中全會閉幕，改革開放如“一夜春風(fēng)”拂遍神州大地，伴隨著“解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力”這一強勁的時代話語，祖國上下一派激情涌動。
彼時的煙草行業(yè)卻正在經(jīng)歷著內(nèi)憂外困。煙葉原料遠遠跟不上生產(chǎn)需要，車間里經(jīng)常處于等米下鍋的狀態(tài)，卷煙市場上產(chǎn)品極度匱乏，更不用提物資供應(yīng)、煙機設(shè)備等，那時行業(yè)的整體綜合配套能力還都比較低。
更為雪上加霜的是，當(dāng)時國內(nèi)計劃外小煙廠、手工卷煙作坊遍地開花，大量低質(zhì)卷煙充斥市場，僅在1971年～1978年，國家減少的卷煙利潤就達6億多元，1977年國務(wù)院曾專門下達通知要求開展全面清理整頓計劃外煙廠工作，盲目建廠的勢頭卻并未得到遏制。據(jù)輕工部1981年再次調(diào)查，截止到當(dāng)年年初，計劃外煙廠總數(shù)已經(jīng)增加到300多家，4年內(nèi)增加約100家，當(dāng)時的卷煙生產(chǎn)處于失控的邊緣。
之所以出現(xiàn)產(chǎn)供銷混亂的狀況，根本原因就在于對煙草實行高稅卻又采取分散管理。由于吸煙危害健康，我國政府對煙草采取了“寓禁于征”的高稅政策，但那個時期，煙草行業(yè)被3個部門“平分天下”：輕工部、商業(yè)部、供銷合作總社分別掌管著卷煙生產(chǎn)、卷煙銷售與原料供應(yīng)，3個“家長”依照自己的意志來共同照料煙草這個“孩子”，但3個部門都只能負(fù)責(zé)自己管轄范圍之內(nèi)的事，難以對行業(yè)總體發(fā)展形成一致思想，這就在客觀上造成了產(chǎn)供銷不平衡、資源浪費、財源流失的局面。
要徹底轉(zhuǎn)變這種混亂局面，亟待“專賣”這只大手對煙草統(tǒng)抓統(tǒng)管。1981年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)了輕工部關(guān)于實行煙草專營的報告，明確指出，為了加強對煙草行業(yè)的集中管理，改善市場卷煙供應(yīng)，增加國家財政收入，決定對煙草行業(yè)實行國家專營，成立中國煙草總公司，并授予一定的行政管理權(quán)力。
1982年中國煙草總公司成立，1983年國務(wù)院頒布《煙草專賣條例》，正式確立了煙草專賣制度：“對全國范圍的煙草行業(yè)實行高度集中的統(tǒng)一管理，建立國家煙草專賣制度”、“設(shè)立國家煙草專賣局，對煙草專賣進行全面的行政管理。”1984年國家煙草專賣局正式成立。至此，通過自上而下的行政引入，在改革開放幾年后，國家煙草專賣制度逐步建立起來，煙草行業(yè)走上了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的軌道。
這是我國煙草發(fā)展有史以來第一次比較全面完整的煙草專賣制度和管理體制，它究竟能否帶領(lǐng)煙草行業(yè)走出困境，那些過往的事實和數(shù)字給出了較為清晰的解答。
在中國煙草總公司成立后，全國關(guān)停計劃外煙廠300多家，積極組建各級煙草公司，基本完成了上劃任務(wù)，并進行了大規(guī)模的技術(shù)改造，卷煙產(chǎn)量明顯增加；為保障卷煙工業(yè)生產(chǎn)所需煙葉原料，1984年，中國煙草總公司提出“計劃種植、主攻質(zhì)量、提高單產(chǎn)、增加效益”的煙葉生產(chǎn)指導(dǎo)方針，對全國煙葉生產(chǎn)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展和煙葉質(zhì)量的提高，起到了很大促進作用，中國煙葉生產(chǎn)的格局和規(guī)模初步形成，為卷煙生產(chǎn)的快速發(fā)展提供了保障。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：1982年到1990年，全國卷煙年產(chǎn)量由1885.2萬箱增加到3260.4萬箱，平均每年遞增7.1%，實現(xiàn)稅利由97.6億元增加到270億元，平均每年遞增13.6%。煙草成為全國創(chuàng)造稅利最多的行業(yè)之一，成為國家的重要財政支柱產(chǎn)業(yè)。
事實充分證明，在煙草行業(yè)“百廢待興”的時期，國家專賣制度有效地發(fā)揮出“撥亂反正”和整頓經(jīng)濟秩序的重要功能，將煙草行業(yè)從落后的發(fā)展境地中拯救出來，不僅順應(yīng)煙草發(fā)展的需要，也符合國家經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，為日后煙草行業(yè)的壯大奠定了良好的基礎(chǔ)。
專賣立法：一項成功的改革政策
企業(yè)下放是一種改革，必要的上收集中管理其實也是一種改革。改革開放初期，除了煙草，石油、汽車、有色金屬、絲綢等特殊行業(yè)都曾建立起全國性的行業(yè)總公司，形成產(chǎn)供銷、人財物、內(nèi)外貿(mào)“一條龍”的經(jīng)營管理體制。30多年過去了，只有煙草行業(yè)堅守著專賣體制并在不斷完善中成功走到今天，原因何在？就在于煙草獨一無二的特殊性。
眾所周知，若要依靠行政命令或其他手段讓眾多卷煙消費者在短時間內(nèi)完全戒除吸煙習(xí)慣，恐怕很難實現(xiàn)，這種情況下，對于煙草生產(chǎn)供應(yīng)既要適當(dāng)控制，又要適當(dāng)滿足，還要積極引導(dǎo)，這就對煙草生產(chǎn)經(jīng)營管理提出了特殊的要求。而且煙草行業(yè)還涉及煙葉種植收購、復(fù)烤加工、調(diào)撥儲運、煙機制造、輔料生產(chǎn)供應(yīng)、卷煙生產(chǎn)以及批發(fā)銷售、對外貿(mào)易等等農(nóng)工商貿(mào)多個經(jīng)營環(huán)節(jié)，在煙草生產(chǎn)經(jīng)營的兩頭，一頭是煙葉種植，要依靠千家萬戶煙農(nóng)；另一頭是卷煙零售，要依靠千家萬戶商業(yè)網(wǎng)點。可見，煙草行業(yè)涵蓋第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)供銷之間緊密相連，需要綜合平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，這也在客觀上決定了煙草行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營需要較強的專業(yè)性和計劃性。中央決定在這樣的行業(yè)中打破條塊、地區(qū)和部門的界限，建立農(nóng)工商一體化的集中管理體制，是從行業(yè)特點出發(fā)的最優(yōu)選擇，也是改革的最優(yōu)選擇。
當(dāng)然，正是由于煙草的這些特殊性，專賣體制更需要保護和鞏固，尤其是當(dāng)某些專賣管理手段無法有效實施的時候，就有必要發(fā)揮出法律的效力。
煙草行業(yè)的“壟斷”色彩本就引起非議，對其專門立法無異于迎難而上。從1987年國務(wù)院要求國家煙草專賣局起草《中華人民共和國煙草專賣法》到該法的正式實施，歷時5年左右，其時間之長、難度之大，據(jù)說是過去少有的。這5年的艱辛歷程，同時也是對其不斷擴大認(rèn)同的過程。原國家煙草專賣局局長、中國煙草總公司總經(jīng)理江明參與了煙草專賣立法的全過程，他回憶當(dāng)時的感受就是：“人們對普遍性的東西容易共鳴，而對特殊性的東西則不容易認(rèn)同，這似乎是一種習(xí)慣性的規(guī)律。其原因就在于把管理體制的‘現(xiàn)象與實質(zhì)’兩者顛倒過來了。從現(xiàn)象看，煙草的管理體制與改革開放、市場經(jīng)濟，似乎不協(xié)調(diào)、不吻合，但是從實質(zhì)看，自從施行專賣管理體制以來，煙草行業(yè)的經(jīng)濟效益穩(wěn)定增長、產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高、煙葉種植發(fā)展向好、市場管理有序進行，并發(fā)揮了統(tǒng)一對外的優(yōu)勢。”
無數(shù)次修改訂正、無數(shù)次力排眾議，1992年1月，《中華人民共和國煙草專賣法》正式實施，這是有史以來我國煙草第一部專賣法典，也是一部重要的經(jīng)濟立法，它確立了煙草行業(yè)的法律地位，把煙草專賣制度用國家立法的形式確定下來。1998年，國務(wù)院常務(wù)會議明確煙草專賣體制為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”，并寫進國家煙草專賣局的“三定”方案，指明了煙草行業(yè)在專賣體制下的兩大任務(wù)：一要搞好專賣管理，二要搞好專賣經(jīng)營。
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，把專賣制度用國家立法的形式再一次確定下來，這在我國煙草發(fā)展史上意義重大、影響深遠。它明確了煙草行業(yè)的專賣管理和專賣經(jīng)營可以運用法律手段和經(jīng)濟手段，并輔之以必要的行政手段加以實現(xiàn)，這對于維護煙草專賣制度，促進行業(yè)產(chǎn)銷協(xié)調(diào)發(fā)展，穩(wěn)定和凈化市場，遏制不法行為，維護國家利益和消費者利益，發(fā)揮了巨大作用。
1993年1月，在黨的十四大已經(jīng)確定我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的形勢下，國務(wù)院專門發(fā)出《關(guān)于進一步加強煙草專賣管理的通知》，強調(diào)指出：“實踐證明，實行煙草專賣是我國一項成功的改革政策，必須毫不動搖地繼續(xù)堅持。”由此可見，黨和國家充分肯定了煙草專賣不僅是改革，而且是一項成功的改革，必須毫不動搖地繼續(xù)堅持實行。
體制改革：專賣、市場兩相宜
當(dāng)社會主義市場經(jīng)濟剛剛“嶄露頭角”之時，行業(yè)就已經(jīng)認(rèn)識到：特殊性與一般性完全可以在煙草行業(yè)中統(tǒng)一起來，在發(fā)展市場經(jīng)濟中搞好專賣，在加強專賣中體現(xiàn)市場經(jīng)濟的需求。步入新世紀(jì)，行業(yè)大刀闊斧地展開了一場以市場為取向的改革。
2003年，行業(yè)果斷實施省級煙草工商管理體制分開，體制改革又“撕開一個口子”，從此省級局（公司）、工業(yè)公司分工明確，各司其職，取消縣級法人資格，地區(qū)封鎖的堅冰日漸消融。
2005年，國務(wù)院下發(fā)有關(guān)進一步理順煙草行業(yè)資產(chǎn)管理體制的文件，明確由中國煙草總公司依法對所屬工商企業(yè)的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利。行業(yè)結(jié)束了長達二十余年的出資人缺位、責(zé)權(quán)利不明晰的狀態(tài)，初步建立起了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，這也意味著束縛生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)權(quán)障礙被徹底掃清。
2008年7月國務(wù)院批復(fù)了國家煙草專賣局三定方案，進一步明確了國家煙草專賣局管理中國煙草總公司；2009年8月，全國人大常委會對中華人民共和國煙草專賣法5項條款作出修改，使煙草專賣法更趨完善，更加適應(yīng)新的要求。
通過這一輪的改革，行業(yè)找準(zhǔn)了專賣與市場的結(jié)合點，構(gòu)建出一個有利于宏觀調(diào)控、也有利于微觀搞活的體制機制。隨著體制改革的深入，行業(yè)“大市場、大品牌、大企業(yè)”的發(fā)展如魚得水。
2004年，行業(yè)提出“深化改革、推動重組、走向聯(lián)合、共同發(fā)展”的工業(yè)企業(yè)改革思路，以重點企業(yè)為基礎(chǔ)、以名優(yōu)品牌為支撐、以資產(chǎn)為紐帶的跨省重組邁出新步伐。與此同時，“按客戶訂單組織貨源”工作開始試點，煙草傳統(tǒng)商業(yè)開始向現(xiàn)代流通轉(zhuǎn)變。
2006年和2007年，國家局相繼提出“兩個10多個”（10多個重點骨干企業(yè)和10多個重點名優(yōu)品牌）和“兩個跨越”（由省內(nèi)市場依賴型向面向全國統(tǒng)一大市場跨越、由立足國內(nèi)市場向面向國際市場跨越）戰(zhàn)略構(gòu)想，卷煙工業(yè)企業(yè)大對大、強對強、快對快的競爭格局初步形成。
進入2010年，“卷煙上水平”成為行業(yè)的基本方針和戰(zhàn)略任務(wù)，“532”、“461”品牌發(fā)展目標(biāo)激發(fā)著工商企業(yè)的工作熱情。目前，行業(yè)實現(xiàn)稅利從1981年的75億元上升到2012年的8649.39億元，“532”品牌發(fā)展目標(biāo)加快推進，“461”品牌發(fā)展格局基本形成，民族卷煙品牌牢牢占據(jù)市場。
通過這些努力，我們不難看出，煙草行業(yè)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營的煙草專賣制度，是在改革開放的新形勢下產(chǎn)生運作的，與過去那種高度集權(quán)、統(tǒng)得過死的計劃經(jīng)濟體制有著明顯區(qū)別。它強調(diào)行業(yè)壟斷，但不排斥內(nèi)部競爭；它堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但賦予企業(yè)很大的經(jīng)營自主權(quán)；它實行計劃管理，但積極發(fā)揮市場的功能和作用；它本身是改革的成果，而且內(nèi)部改革又在緊跟形勢，不斷深化。
回首30多年來圍繞專賣制度的所有付出與奮斗，煙草專賣制度和管理體制建立完善的過程，也是行業(yè)改革創(chuàng)新、深謀發(fā)展的過程。在專賣體制的堅強保障下，行業(yè)走過組建上劃、艱苦創(chuàng)業(yè)的艱難期，走過專賣立法、穩(wěn)定發(fā)展的探索期，又步入深化改革、創(chuàng)造輝煌的新階段，在這極不平凡的歷程中，行業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了“三大輝煌”：工商分設(shè)、專賣管理的輝煌；科技創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整的輝煌；國家增稅、企業(yè)增效、職工增收、煙農(nóng)增利的輝煌，這“三大輝煌”也為進一步推進行業(yè)改革發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。未來之路充滿希望也布滿荊棘，我們要倍加珍惜專賣制度、倍加珍惜輝煌成就、倍加珍惜寶貴經(jīng)驗，保持好勢頭，努力開創(chuàng)中國煙草持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的嶄新局面！
(文章來自《中國煙草》2013年第16期)
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